展江:《新闻法》为何至今悬而未立?

2019-02-12 18:22 来源于:人民网-传媒频道 | 作者:青年记者杂志 记者赵金 | 浏览:
展江:我看到了学界和评论界的这些观点,我个人认为,依法管理和新闻立法完全可以并行不悖。

——访中国青年政治学院教授、新闻与传播系主任展江

  赵金:展教授,您好!

  《人民日报》11月3日发表署名华清的文章《科学管理、依法管理、有效管理 加快新闻领域立法工作》,认为“应加快新闻领域立法工作,继续完善与新闻工作相关的法律法规,为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障。”这篇文章引起我国新闻界的极大关注。新闻立法是个老话题了,因为《人民日报》这篇署名文章的发表,更凸现出管理层也感到了它的迫切性和重要性。

  展教授,您一直关注新闻立法的进程,曾多次撰文呼吁国家立法机关重视这一问题,今天就新闻同人比较关注的几个问题,想听听您的看法。

  《新闻法》为何至今悬而未立?

  赵金:早在20世纪80年代,《新闻法》就提上立法议程,但历经波折至今悬而未立,其中肯定有复杂的原因。您能否分析一下?

  展江:上世纪80年代,中央就批准成立了新闻法起草小组,因为发生了1989年的“六四事件”,新闻立法工作中断了下来。到了1998年,当时的全国人大委员长接受德国《商报》记者采访的时候对外披露说,我国正在起草《新闻法》。这是时隔近10年后《新闻法》再次通过国家领导人之口被重提,但是后来我们并没有听到下文。

  之所以这么搁置下来,我想主要是因为1989年之后政治环境有一些变化,政府更强调社会稳定,而有人认为新闻立法可能导致不稳定。比如有人拿国际上发生的一些例子来说,像苏联1990年制定了《苏联出版与其他大众传媒法》,结果后来苏联就解体了。还有些人以中国近现代发生的事情作为理由,认为过去国民党时期的《出版法》恰恰为共产党所用,与它做斗争,他们担心现在局势比较复杂,新闻立法会被别有用心的人利用。这些说法各人有各人的角度。但是中国经历了三十年改革开放,特别是1992年邓小平南巡讲话以后,中国的法制又有了新的发展。特别是全国人大常委会在90年代制定了很多法律,民法、商法、行政法以及涉及到个人权利的私法的立法速度大大加快,整个法律体系也相对趋于完善。但是在这个法律体系里面,涉及传媒的法律较少。随着政治环境日益宽松,以及中国经济社会文化的日益发展,改革开放的不断深入,有人开始重新关注传媒领域的立法问题。这也是正常的逻辑。

  《新闻法》在中国是否可有可无?

  赵金:改革开放以来,虽然还没有独立的《新闻法》产生,但是政府也出台了一些新闻管理条例和规范性的文件,尤其是这两年制定的一些法律法规,如《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》和10月份刚刚实施的《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》等,也对新闻传播中出现的一些问题进行了规范。同时,外国也并不是都有《新闻法》,像美国就没有。因此也有观点认为,依法管理不必等新闻立法。您是怎么看这个问题的?

  展江:我看到了学界和评论界的这些观点,我个人认为,依法管理和新闻立法完全可以并行不悖。

  弄清楚需不需要《新闻法》和为什么有的国家有《新闻法》,有的国家没有《新闻法》,我们首先要分清楚是哪一种法律体系的国家。我们基本上是一个大陆法系国家,大陆法系最具有代表性的大国如德国、法国、俄罗斯,还有一些不大但是很有代表性的国家如瑞典、墨西哥等都有《新闻法》或《大众传媒法》,意大利没有报刊法,但是有广播电视法。所以大陆法系国家没有新闻法的说法是不正确的。

  大陆法系国家的特点是用各种各样的成文法来调节各种社会关系,所以有很多很多的成文法律。大的如宪法、刑法、民法,比较具体的,如未成年人保护法、婚姻法、森林保护法、环境保护法,甚至还有比较特别的例子,如档案保护法。从大陆法系国家司法过程来看,强调以事实为依据,以法律为准绳,前提是必须有相关法律或在法律中有相关条款,才能以这个条款为准则来做出判决,所以大陆法系国家非常重视成文法律的制定,要求有很多具体的法律来管理社会。

  至于传媒,在社会生活中非常重要,可能涉及经济政治文化等各方面,所以为传媒立法应该是法制体系中非常重要的一部分。《新闻法》或《大众传媒法》是大陆法系国家的一部基本法律。除了宪法、刑法、民法以外,重要性大概就要数《新闻法》了。实际上,在有的国家如瑞典,《新闻法》即是宪法性法律的一部分,可见其地位之高。我国宪法规定,公民有言论、集会、结社和出版等自由。这是很好的原则和规定,但是这些原则具体实施起来很难,这样,《新闻法》的价值就体现出来了,它是体现宪法精神、落实宪法原则的法律。所以说,新闻法对于大陆法系国家来说,其地位之高超出我们想象。新闻立法的重要价值在于,可以通过这样一部法律管理新闻界和与新闻界相关的社会领域,赋予新闻界以采访、报道、评论等权利,也让新闻界承担一定的义务,防止它对社会和公民个人造成损害。

  英美普通法系国家自然没有《新闻法》,但是有新闻法治,往往通过法院的判决来维持和发展这种法治,而且这些国家的司法部门对新闻界的保护多于大陆法系国家。如美国通过“五角大楼文件案”、“《纽约时报》诉沙利文案”等,确立了很多原则。像“公众人物”的概念和报道原则,认定政府重要官员属于公众人物,通常没有名誉权,得不到相应保护,而且根据习惯,政府本身也是没有名誉权的,政府不可以告记者;还有司法审查(也叫违宪审查)制度,任何人不得违背宪法,其他法律和宪法相抵触的话,应当服从宪法。这是美国等一些国家很重要的法律原则。

  那么,在我国《新闻法》没有出台以前,我们能不能一方面推进其立法进程,另一方面,针对现有的法律中的有利于促进社会进步的规定,对新闻界的活动进行规范?这是完全可以的。刚才说的《政府信息公开条例》还不是一部法律,它是一部行政法规。它原来不属于《新闻法》的范畴,但是政府信息的公开特别重要,这种公开又离不开传媒,所以也被纳入广义的新闻法。《民法通则》、《刑法》中也有可能涉及传媒的内容,如名誉权的保护、诽谤罪、侮辱罪规定等,这些条款的认真执行运用也能促使新闻界扩大其基本的权利,限制新闻界的一些不当作为。我赞同这些观点,但是不能因此否定专门的《新闻法》的价值。

  《新闻法》对媒体是否会限制多过保障?

  赵金:有观点认为,新闻法的本质是政府对公共言论行使规范性权力,这些权力包括界定(划定言论合法与非法的界限)、审查(即政府对各种言论进行事前或者事后审查)、惩罚(对有害言论进行惩罚)、保护(国家提供保护性措施使言论不受阻碍和干扰)、促进(通过奖励和表彰等措施鼓励某些政府认为有益的言论)。而上述权力中前三种都是限制言论自由的,所以在目前的情况下,不制定《新闻法》,有利于我们免受具体的限制性规定,在时机成熟的时候,再去制定新闻法进一步积极确认这些权利。

您认为现在制订一部《新闻法》会否不利于维护媒体权利,反而限制新闻自由?

  展江:确实有人担心我国现在法制不够健全,会出现制定法律的初衷很好、但可能效果不好的结果,所以还不如模糊处理,逐步扩大新闻界的权利,让边界模糊化。我不是很赞同这个说法。这种担心其实是认为,现在要制定的这个法律不是善法,而有恶法之嫌。对此我不太担心,因为我相信中国三十年改革的进步之一就是如温家宝总理所说的,我们的社会已经认识到自由、民主、人权、法治不是西方国家所独有的,是人类的共同财富。

  我们制定我们相关的法律,要参考国际上的法律,博采众长,当然这决不是说照搬英国、美国等西方国家的法律。实际上就《新闻法》而言,我们也看不到英国美国的相关法律,因为他们没有《新闻法》。我们在参考法国、德国相关法律的同时,也要看丹麦、瑞典、挪威、俄罗斯这些国家,包括拉美一些国家的法律,也要考虑联合国制订的一些国际法,如《公民权利和政治权利国际公约》,因为这对我国也有法律约束力。我国是联合国的常任理事国,正在展示作为国际社会中的负责任成员的形象,法治也是其中重要的一环。所以我们在制定相关法律的时候,要靠近国际标准,虽然可能会有一些保留,或强调那么一点中国特点,但是基本原则、具体条款、表述不会离国际标准太远。

  赵金:就是说《新闻法》对新闻界来说是一个保障法,而不是限制性的法律。

  展江:我觉得应该是保障和限制并行。从目前的、短期的情况来看,保障会多于限制,但是总体而言,保障和限制是平衡的,权利和义务平衡,这是立法的一个基本原则。但是正是因为目前中国新闻界的权利还得不到足够的保障,所以有了一部《新闻法》后,会在赋予其权利的前提下,对它可能造成的社会不良后果进行一定的限制。所以我不太担心《新闻法》是一部恶法。我们相信中国法律的进步也要点滴积累,步步推进。从最近几年的立法情况来看,多数的立法还是体现了整体的法治进步,对社会发展起到了保护的作用。再联系到你刚才提到的我们国家现有的法规、各个部门制定的规章,它们大多数是限制性的,基本对权利没有什么保护。包括《突发事件应对法》,保护的也不太多,顶多是发生突发事件后,要及时公布消息,还是由政府相关部门掌握。

  《政府信息公开条例》是一部行政法规,本来不是新闻法,但是它是行政法规和传媒法规的一种交叉。它的原则很好,所以我们赞扬它,肯定它,期待它,尽管它并不完美,但是大方向是正确的,并且已经产生了很好的社会效果,推动了政府信息的公开。现在看来,能够管理媒体的部门都有自己的规章,但是这些规章限制性的东西太多了。另外,它们与《宪法》无法衔接。《宪法》规定了公民的言论自由、出版自由,但是有些部门规章并不提及对言论自由、出版自由的肯定和保护,甚至和《宪法》有一些不可调和的矛盾,缺乏中间环节也就是其他法律的过渡,这个中间过渡很大程度上就要靠新闻法弥补。换句话说,有了一部和《宪法》原则一致的《新闻法》,实际上就是要求一个行政部门不能随便制定涉及传媒的规章。现在就是因为没有《新闻法》,而只有一部往往被抽象化的《宪法》,一些部门在制定规章制度时就不太考虑与《宪法》之间的关系,《宪法》被束之高阁了。

  记者会不会根据《新闻法》获得比其他公民更多的传播权?

  赵金:现在新闻媒体进行报道的主要法律依据是《宪法》第三十五条规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,这是每一个公民都享有的权利,记者在信息的采集、报道方面并没有因为其职业的原因而获得比其他公民更多的权利。记者会不会根据《新闻法》获得比其他公民更多的法定传播权利和新闻自由?

  展江:这个可以讨论,国际上也有争议。有的国家认为记者并没有特权,公民的权利就是记者的权利。这个在立法中有两个思路,一个是规定记者有采访权、报道权、评论权,另一个思路是排除法,通过列举禁止事项来排除不可以做的。只要不做不可以做的就行。法国的《出版自由法》采取的更多的是这样的方法。这样新闻界的空间往往也很大,也就是法无禁止即为可行。

  赵金:您刚才也讲到了,现在和新闻有关的一些规章制度,主要是限制性的。现在还有一种观点,与其立一部《新闻法》,还不如先把这些限制性的条文规定先清除掉更具有现实的意义。您怎么看这个问题?

  展江:我认为要优先考虑制定《新闻法》,因为有了《新闻法》就有了清除部门规章的法律依据。《宪法》毕竟是笼统的规定,但是《新闻法》可以展开,可以做解释和延伸。有了《新闻法》以后,更多的人会认识到部门的立章建制的做法可能有问题。法学界有一些专家持有不同意见,我们曾友好地辩论过,我们双方的观点都有人支持,但是根据一些媒体做的一次调查来看,新闻媒体的主管人员中三分之二的人都支持新闻立法。

  其实,我们不指望一部《新闻法》马上就能给中国的新闻界带来根本性的变化,但是这是一个开端。如同《政府信息公开条例》一样,有一个正确的方向和开端,我们就可以继续前进。立法充满了各种技术细节,立法的技术非常复杂,确实需要专家来做大量调研,做起草工作。但是如果再不启动,这个过程就会滞后更久,对法律体系的健全不利。前面讲过,缺乏了《新闻法》,大陆法系国家的法律体系就是不完备的。而且我们国家要实现从新闻人治到新闻法治,《新闻法》的地位不言自明。我个人特别高兴的是,《人民日报》11月3日刊登的这篇文章,作者华清是国新办官员,他提出要加快新闻立法进程,表达了支持新闻立法的观点。这是最近几年来官方对新闻立法的一次正面反应。新闻立法的社会共识正在形成,这就是说业界、学界和政府之间有了共识。今年的全国人大已经换届,未来5年的立法计划通常在今年制定,但是新一届人大并没有把制定《新闻法》列入计划,这本来意味着未来5年之内是不可能考虑制定《新闻法》的,是不可能进入起草这个阶段的。但是这篇文章发表以后会不会改变这种情况,我们还在观察。

  赵金:《新闻法》经常是在记者权益受到损害的时候才被提起,新闻界和社会舆论就呼唤《新闻法》的出台。近年来记者采访被打、被告上法庭,受到打击报复的事情越来越多,对新闻立法的呼声也越来越高。

  展江:这个呼唤是有道理的,但是也有一些偏颇。我觉得《新闻法》决不是单方面授予新闻界权利的法律,它还会规定新闻界应承担的义务。其中很重要的一点就是新闻界不能滥权,更不能利用职务来犯罪,像现在出现的敲诈勒索、“封口费”问题等。还有人通过互联网为其他人维权,出现了一些公民记者、网络媒体监督者,他们其中有一些人可能涉嫌以维权为借口进行一些不正当的行为,尤其是在经济方面收受当事人的钱财,这就有滥权的嫌疑(当然我不掌握具体的材料和事实)。我认为,有了《新闻法》,在很大程度上就能对这些行为进行惩治和约束。法国的《出版自由法》规定,损害社会利益、造成不良社会后果的新闻报道要受到惩罚。我们完全可以借鉴这样一种做法。新闻界是为社会、公众谋利益的,侵害公众利益,打着媒体、记者的口号为某些私人谋求不正当利益的时候,就应该受到惩罚,甚至是刑事惩罚。

  赵金:《新闻法》出台后,是不是会对记者这个群体进行更明显的职业区分?现在网络等新的传播工具比较发达,任何人都可以在网上发帖子。如果一个传播者没有记者证等被承认的职业身份,那他的行为会不会受到《新闻法》的保护和限制?

  展江:这个情况比较复杂。在国际上,也不是有了《新闻法》就一定要区分这个人是记者,那个人不是记者。而且互联网出现后,局面更复杂了。《新闻法》对记者这个职业的保护会有基本的原则和规定,但对于公民记者,也不会因为他们没有正式记者的身份而对他们怎么样。其实记者的身份在各国的确立是不一样的,比如在中国,记者要经过新闻出版总署认可才算是记者,但是大多数国家不需要经过官方认可,媒体认可就行了。另外,近几年博客作者、网民通过文字、图像等发布信息,一般还可以被认为是公民记者的行为的,但是他们的传播行为也必须遵守规则,接受约束。这是一样的。

  赵金:他们也应该受到《新闻法》的限制和保护。

  展江:有点复杂,但是基本原则还是可以参考的。

  赵金:好。相信新闻同人通过您的讲解,对新闻立法的理解会更加透彻的。谢谢您!

  ●记者 赵金

责任编辑:范光涛
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